电信广电适度开放推动产业创新

北京邮电大学三网融合研究所
　　２０１１年，是“十二五”开局之年，也是三网融合推进的关键一年。温总理在今年的政府工作报告中特别指出“建设高性能宽带信息网，加快实现‘三网融合’，促进物联网示范应用”。三网融合作为新一代信息技术产业，在加快推进经济结构战略性调整过程中具有举足轻重的作用。本文将从三网融合监管体制入手，分析中国三网融合产业发展的存在问题，提出相关的监管政策的改进方向，同时对１２个三网融合试点城市的发展提出相关建议。
　　
　　中国三网融合监管体制存在三大问题
　　无论是从理论层面还是实践层面，对三网融合行业进行监管应经成为毋庸置疑的命题。在三网融合进程中仍然存在制约其发展的因素，主要体现在以下三个方面：
　　第一，缺乏三网融合相关立法。目前，作为电信行业最具法律效力的《电信条例》和作为广播电视行业最具法律效力的《广播电视条例》都只是各行业主管部门颁布的条例，并不是真正意义上的法律。在没有明确的法律保障之下，我们很难希望企业能够积极投身三网融合之中，这使得“三网融合”推进过程中遇到了很多不必要的猜疑和麻烦；
　　第二，多头管理，政出多门。整个三网融合产业由于行业划分的不同，分别处在不同的部门监管之下。工信部是电信行业的管理机构，负责电信运营商的牌照发放和电信企业互联互通等经营性事务的管理，同时还负责频率资源的管理分发，以及电信服务质量的管理。但却不拥有独立的市场准入、价格监管权。广电部门则同时受广电总局、中宣部等部门的管理，这也是由广电部门作为党和政府喉舌和“条块结合、以块为主，分级管理”的实际情况决定的。互联网的管理部门就更加复杂：工信部负责管理ＩＳＰ和ＩＣＰ业务，同时广电总局、国务院新闻办、文化部、公安部、国家保密局等都对网络内容进行管理。多头管理的一个重要弊端就是政出多门，缺少统一的指挥，各部门各自为政。由于各部门本身的局限性，在制定政策法规时都站在本部门的利益上，因此部门之间协调性差，造成了资源的浪费和效率的缺失。
　　第三，管理体制不到位，监管效率较低。在传统的产业分立的情况下，管理方式是为了适应各个产业的特点设立的，并且由不同的管理机构负责监督实施。但三网融合涉及到不同部门、不同产业之间的相互合作和相互竞争，这就要求管理者不能拘泥于某一行业的得失，必须站在一个更高的层面上对整个三网融合的进程负责，这更是对国家资源和人民福祉的责任。在中国现行的管理体制之下，缺少这样一个统筹三网融合发展的部门，各部门之间相互制约必然也会导致管理的效率较低，很难真正推动三网融合的发展。
　　
　　因地制宜借鉴国外经验
　　纵观世界各国三网融合管理模式，根据是否成立统一的监管机构为标准，可以将三网融合的管理体制分为两大类：一是“完全融合监管体制”，即设立融合的监管机构对广电和电信进行统一监管，又可以根据是否对电信和广电进行统一监管进行细分；二是“相对融合监管体制”，即虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展，又可以根据网络和内容是否分设监管机构进行细分。
　　他山之石，可以攻玉。国际上众多的三网融合管理体制中，至少有以下几点值得借鉴的地方：
　　第一，三网融合管理体制重在创新。信息技术持续快速发展奠定了三网融合的基础，管理体制是三网融合发展的必要保障，不同国家和地区的管理体制不拘一格，但都在不同程度上促进了三网融合的发展。单独地采用某一种模式不是三网融合管理的最佳选择，无论是美国的ＦＣＣ，还是英国的ＯＦＣＯＭ，抑或是法国的ＣＳＡ和ＡＲＣＥＰ，它们都是创新地采用了不同的管理模式。
　　第二，法律体系的有效支撑。这包括两方面的含义，一方面是指法律体系的健全性，就是指法律必须涵盖三网融合的各个方面，对涉及三网融合关键的问题必须要有明确的要求，以保障三网融合的推进；另一方面是指法律的逻辑性，法律之间在逻辑上不能相互矛盾，而在形式上，则可以是同一部基本法律，例如，美国《电信法》和英国《电信法》；也可以是多部基本法律，例如中国香港地区的《电讯条例》和《广电条例》。
　　第三，要注意电信行业和广电行业的差别。虽然三网融合改变了广电与电信相互隔离的外部关系，但他们各自独立的内在特性依然存在，因此在管理体制的设计中仍要区分开电信和广电。结合中国特殊的国情，三网融合在节目内容的监管方面，应采取区别对待的措施：涉及政治形态的内容方面要加强监管，保证党和政府对于社会舆论的正确引导，为和谐的社会环境奠定基础；除此之外还有很多不涉及政治的内容，例如娱乐、体育、文化等等，在有条件的情况下应该适当放松监管，引入竞争，促进产业环境的良性发展。
　　综上所述，监管是各国推进三网融合的有效措施，但由于国情的不同，具体的管理体制也存在很大差别。借鉴国外监管体制的经验，一定要结合中国三网融合的实践，创造性地走出有中国特色的、适合中国情况的三网融合监管之路。
　　
　　建立适合中国国情的三网融合监管模式
　　建立适合中国国情的三网融合监管模式，首先应该从法律体系入手，解决制约三网融合发展的法律问题。目前关于电信、广电和互联网的法律体系都是以传输网络或者平台的建设为基础设立的。随着三网融合的推进，电信网、有线电视网和互联网的融合应该不受传输网络或平台的限制，这与现行的相关法律是不一致的。而在中国的电信立法体系里缺少一部权威的、专门调整电信关系的综合性法律。因此，当务之急是出台一部权威的电信法推动电信事业和三网融合的发展。
　　其次，对于三网融合应该尽快调整变更许可证制度。广电总局和工信部分别拥有广播电视和电信资源，并对这些资源垄断，表现为颁布许可证、牌照、入网证等。而这些资源正是三网融合需要的资源，部门之间的限制会阻碍三网融合的推进，因此很有必要消除行业及部门之间的壁垒。这就需要学习欧盟等国的经验，消除市场准入制度，取消其繁琐冗长的发放许可证的申请程序，即新的电信运营企业在得到相关部门的审批之后即可自由进入该领域。而对于广播电视领域，历史文化和政治使命决定了广播电视的特殊性，因此必须对其进行严格监管，但对于一些非意识形态的节目和优秀的文化节目的进入，可以适当放开。在电信业和广播电视业的适当放开的前提下，才能做到管理理念的更新，建立充分的竞争机制，促进三网融合顺利健康的发展。
　　从国外三网融合监管的经验来看，融合监管是必然的趋势。各国都从监管政策和管理体制上进行调整，使长期形成的广播电视、电信和互联网分业监管的格局被打破。融合监管对促进信息文化产业的发展，引导信息消费进而丰富人们的生活是非常有益的。
　　因此，中国应当学习、借鉴美国ＦＣＣ经验成立国家三网融合委员会，由第三方人员组成的即三网融合委员会，直属于国务院，实行统一监管。成立国家三网融合委员会既不会把工信部和广电总局进行体制上的合并，又可以有针对性地对ＩＰＴＶ、手机电视这样的国家三网融合业务进行监管。国家三网融合委员会重点负责三网融合实施过程中各项工作的协调，在处理三网融合的一些实际问题上拥有裁判权。三网融合委员会可以由电信、广电和社会其他行业的专家组成，委员会可以独立判决。在三网融合的发展过程当中，出现所有有争议的事情，可以提交到国家三网融合委员会投票来决定，体现监管的民主性，这样的监管融合是适合中国实际国情的。
　　
　　现有监管体制下试点城市发展需发挥市场作用
　　２０１０年７月１日，国务院办公厅正式印发了第一批三网融合试点地区（城市）名单。对于试点城市发展，主要提出以下几点建议：
　　１．政府搭台，企业参与
　　三网融合的推进要继续利用政府的力量，避免形象工程，夸大经济效益。政府的作用更多的是搭建一个适合内容提供商、网络运营商、终端生产商等相关行业的发展的平台，提供适度宽松的发展环境。三网融合的真正开展，一方面需要充分调动百姓的兴趣，让百姓体会到三网融合的实际好处，另一方面，需要企业的参与，调动三网的积极性，让他们去挖掘和推动市场，推出符合消费者需求的业务惠及百姓，这是试点城市首先要完成的任务。只有政府搭平台，发挥市场的作用，充分调动企业积极性，促进网络改造和技术升级，最终为消费者以更低的资费提供更为便捷、丰富的服务，才能真正使消费者享受到三网融合带来的实惠。
　　２．合作为先，不搞地方保护
　　在试点期间，最重要的是合作为先，不是竞争为先，各地尤其不要搞地方保护主义。在三网融合时则是要合作为先，在融合的基础上再谈竞争，只有这样才能真正实质性推进三网融合进程。三网融合不是分蛋糕、切蛋糕，而应该放眼市场去做大蛋糕。试点城市不是特权，只有先后顺序的不同。各地不要搞地方保护主义，应团结协调发展，制定透明、公平和科学的政策措施，推进三网融合发展。
　　３．因地制宜，多样化发展
　　结合中国国情和目前发展情况，试点地区可采取多种模式开展三网融合。当前国内各地区三网融合的开展，主要采取了以下几种模式：广电主导模式（青岛模式、深圳模式）；运营商主导模式（山西模式、哈尔滨模式）；广电、电信合作共赢模式（上海模式、深圳模式、杭州模式）；政府主导模式（武汉模式、宁夏模式）。随着试点地区三网融合的深入，应逐渐打破广电、电信主导模式，探索符合中国国情的三网融合模式。根据各试点城市的具体发展状况，因地制宜，因时制宜，实行差异化、多样化发展。
　　４．合作共赢，逐步开放
　　从国外三网融合发展历程来看，主要经历了从电信和广电的双向进入到相互合作的历程。以美国为例，其三网融合主要采取了以下三种模式：一是广电进入电信；二是电信通过ＩＰＴＶ切入广电；三是广电与电信业合作。三种模式的核心都是通过逐渐开放来谋取整个行业的发展，这也符合三网融合的未来发展方向。中国需要逐步打破原先封闭的广电网和电信网，以及广电、电信分而治之的局面，走向广电和电信的互相开放，实现合作共赢，推进三网融合的进一步发展。